我国养老保险基金管理公司运行机制的研究

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　曹信邦

　　内容提要：文章认为，建立我国养老保险私营管理模式的关键是建立基金管理公司的运行机制，这种运行机制由基金管理公司准入机制、经营机制、监控机制、退出机制和政府承诺机制共同构成的，它是养老保险基金安全、保值增值的保证。
　　关 键 词：私营管理 运行机制 市场竞争 投资监控
　　
　　养老保险私营管理模式最早是从智利开始的。1981年，智利政府决定对现收现付式养老保险制度进行改革，在国内建立了一定数量的养老保险基金管理公司负责经营管理全国养老保险业务，出现了显著的效果，这种模式也引起美国、日本、阿根廷、墨西哥、菲律宾等国的关注，一些国家纷纷仿效智利，对自己国家传统的养老保险制度进行改革。近几年来，我国经济学界对养老保险私营管理模式也进行了讨论，一些经济学家认为，养老保险管理私营化已经成为养老保险发展的历史趋势，并提出了建立我国养老保险私营管理模式的构想。本文认为，养老保险私营管理模式的关键是建立一套完整的运行机制，它是养老保险制度正常运作的保证，根据我国养老保险制度发展的实际情况，应从以下几个方面来建立我国养老保险基金管理公司的运行机制。
　　一、我国养老保险私营管理模式应建立基金管理公司准入机制
　　养老保险私营管理模式一个重要的特征就是通过基金管理公司来管理养老保险金，由于养老保险基金管理公司不同于一般公司，涉及到众多投保者养老金的安全，涉及到社会政治经济的稳定，因而其设立必须实行严格的政府管制，建立基金管理公司准入制度，只有具备一定的条件，才能取得从事养老保险基金管理的资格。
　　1、注册登记的要求。由国家工商行政管理机关主管全国养老保险基金管理公司的登记工作，根据需要严格控制养老保险基金管理公司的数量，实行择优登记，允许谨慎性公司管理养老保险金，并向社会公示。
　　2、注册资本的要求。成立基金管理公司要有最低注册资本的要求，并且注册资本量要随着投保者的增加而增加。
　　3、自有资本的要求。基金管理公司至少要有相当于养老保险基金的1%的自有资本，基金管理公司自有资本要和养老基金一起进行投资组合；自有资本作为现金储备用于调节养老金投资收益率，一旦公司动用自有资本来确保养老金的法定最低收益率，公司应按规定在15天补足法定自有资本。
　　 4、稳定可靠的要求。要选择一个稳定可靠的公司就必须分析该公司的资本和结构、评估其背景、管理经验、经营管理人才的素质及公司如何保证稳定，如何留住最佳人才，特别是投资人才。
　　 5、经营范围的要求。基金管理公司只能从事与养老金有关的业务，如收取缴费、投资管理、支付养老金等，不得从事其他经营活动。
　　我国养老保险基金管理公司的设立可以对银行、保险公司、投资基金等金融机构开放，也可以对工商企业、外国的基金管理公司开放，实行公平竞争。通过对其养老保险经营资格考核后，采用拍卖的形式，由有资格的机构竞争养老基金经营权，在一定质量要求下，由提供养老金收益率高的机构获取经营权。如果由一个机构经营养老金，不利于竞争，相反，在养老金经营规模一定的情况下，如果允许过量的经营机构进入，又会导致成本提高，因而养老金经营机构的数量要加以控制，现阶段宜建立5家左右的养老金管理公司。
　　二、我国养老保险私营管理模式应建立基金管理公司经营机制
　　养老保险基金管理公司经营机制应建立在市场竞争、效益最大化的基础之上，只有通过市场竞争，淘汰落后公司，鼓励先进公司，保证投保者养老金投资收益率最大化。养老保险私营管理模式下基金管理公司经营机制应包括：
　　1、养老保险基金管理公司市场竞争机制。投保者可以根据各个基金管理公司的财务状况、往年养老金投资收益率、风险管理水平、服务质量等选择自己养老金的管理公司，个人帐户可以在基金管理公司之间自由转移，业绩好的公司获取的投保业务越多，收入越多，竞争中越处于有利地位。
　　2、养老保险基金管理公司基金资本化经营机制。养老保险基金管理公司的主要业务，一是办理投保业务，基金管理公司为每个投保者开设一个养老保险金个人帐户（每个投保者一生只有一个帐户），并将投保者按照国家法律规定的费率交纳的保险费记录在个人帐户上；二是办理养老金支付业务，基金管理公司按照法定的要求，对退休者的资格进行审查，符合养老金领取资格条件的投保者，由基金管理公司发放养老金；三是投资经营业务，基金管理公司依法对养老金进行投资组合，投资收益按个人帐户上养老金的多少分摊记入个人帐户；四是提供信息业务，基金管理公司必须依法向投保者提供真实的信息服务，这些信息服务包括：定期向投保者提供个人帐户资金情况、定期向投保者公布过去一年十二个月本公司经营的养老金投资收益率和所有养老金管理公司的平均收益率、定期向投保者提供公司的财务情况、及时公布国家有关养老保险的政策。在这些业务中，养老保险基金投资收益率高低是基金管理公司经营能否成功的关键，关系到养老金能否保值增值，这就需要在养老金运营过程中引入资本化经营机制。而要建立这种机制主要是解决这样的问题：
　　（1）、养老保险基金的投资范围。养老保险基金投资范围通常是依据政府的法令作出规定，目前由于我国资本市场处于发育初期，为了减少养老金进入资本市场的风险，我国政府对养老保险基金投资范围规定为购买国债或存入银行获取利息，不能购买股票和进行其他投资。但是养老金最终要进入资本市场投资，这在世界各国已经形成了共识，并且世界上部分国家养老金对股票投资也占一定的比例（见表一），股票投资的收益率普遍较高（见表二），如果养老金投资的范围仅仅局限于国债和存入银行，养老金就无法资本化，养老保险基金管理公司也无法运营，因此国家应该随着资本市场不断发展和成熟，逐步放松投资管制，建立养老基金进入资本市场所必须的基本组织结构和基础设施，向养老基金开放国内股票市场、其他有价证券市场等，并创新更多的投资工具。
　　
　　表一　1997年部分国家养老基金对股票投资所占比重（%）①
　　1997年末　　　英国　美国　加拿大　日本　澳大利亚　荷兰　瑞士　中国
　　股票所占比重　 72　 61　　 55　　 52　　 43　 　　36　　 18　 0
　　
　　表二　1997年部分国家股票投资回报率（%）②
　　1997年回报率　英国　　美国　加拿大　日本　澳大利亚　荷兰　　瑞士　　中国
　　名义回报率　　19.6　　21.2　16.8　　4.8　　14.3　　　10.8　　16.9　　7.1
　　通货膨胀率　　2.75　　2.34　1.42　　1.71　　1.67　　　2.2　　0.48　　2.8
　　实际回报率　　16.85　18.86　15.38　　3.09　12.63　　　8.6　　16.42　　4.3
　　
　　（2）、养老保险基金的投资风险防范。作为养老保险基金投资应当遵循的原则之一就是安全性原则，在确保投资安全的基础上使养老金保值增值；投资策略应当分散化、多样化。投资风险防范通行的做法有三个：一是成立风险评级委员会，由风险评级委员会对各种可能投资的证券进行风险等级评定，为养老基金投资提供一个风险度量，也为政府监控养老基金的投资活动提供一个指标；二是对投资组合控制，控制投资组合的总风险；三是控制投资上限来控制投资风险，包括每种依法可投资的投资工具最高投资上限、对每一证券发行者或发行公司最高投资上限等，英国、法国、瑞士等国家对养老保险基金规定了投资上限（见表三）。我国养老基金投资风险的防范应借鉴国际经验，建立一套完整的投资风险防范运行机制。
　　表三 部分国家养老保险基金投资限制比例（%）（1996年以前）③
　　国家　银行/债券　有价证券/股票　不动产　贷款　自我投资　一家公司投资限额　海外
　　法国　　　10　　　　　65　　　　　40　　　　　　　　　　　　　　5　
　　德国　　　　　　　　20-25　　　　15-25　　　　　　　　　　　　　10　　　　　5
　　荷兰　　　　　　　　　13　　　　　　　　　54　　5-10　　　　　　　　　　　　16
　　西班牙　　15　　　　　90　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　5-10　
　　瑞士　　　　　　　　　30　　　　　50　　　100　　　　　　　　　　　　　　　20-25
　　英国　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　5　　
　　比利时　　15　　　　　65　　　　　40　　　　　　　　　　　　　　5　
　　
　　3、养老保险基金管理公司的利益机制。养老基金管理公司的利益机制应建立在与养老金经营业务量、经营的绩效相挂钩的基础上，这样才能调动基金管理公司积极性。基金管理公司的利益主要是：
　　（1）、佣金收入。管理公司按照投保者投保额收取的一定比例佣金，该佣金可以从个人帐户上或提款中扣除。
　　（2）、其他收入。主要是开户、转户等手续费。
　　三、我国养老保险私营管理模式应建立基金管理公司监控机制
　　对养老保险基金管理公司实行严格的监控制度，将基金管理人置于基金所有人和监管机构的双重监督之下，是养老保险金安全、保值、增值的保障，国家应在《公司法》的基础上，进一步完善基金营运和监管的法律和制度，建立一套完整的基金管理公司监控机制。养老保险基金管理公司监控机制主要包括监控机构和监控内容。
　　1、养老保险基金管理公司监控机构。养老保险基金管理公司负责执行基金的日常投资管理，但基金管理公司的投资活动必须由专门的机构来监控，是由多层次、交叉监控的监控机构组成，它包括：
　　（1）、基金管理公司内部合格的监控部门。包括养老基金理事会或董事会的监控、内部审计部门的监控。
　　（2）、外部独立审计师、精算师、法律顾问的监控。养老保险基金管理公司必须接受独立的外部审计师、精算师、法律顾问的监控，外部监控要独立、客观。
　　（3）、工会监控。由工会组织派出代表全权负责对养老基金管理公司投资实施监控。
　　（4）、政府监控机构。由政府的审计、财政、司法等部门代表政府实施对养老基金的投资监控。
　　2、养老保险基金管理公司监控内容。对养老保险基金的监控内容主要包括以下几方面：
　　（1）、管理公司资格监控。根据严格的标准颁发基金管理许可证，控制基金管理公司的质量和数量。
　　（2）、基金投资组合监控。一是监控基金的投资工具，限制基金进行股票、国外证券等高风险投资，二是监控每种工具的投资限额，以形成有效的投资组合，三是监控各种投资比例，避免风险过于集中。
　　（3）、资产分离监控。养老保险基金是独立的资产，基金管理公司对该基金不具有所有权；基金资产与基金管理公司资产分离，以便对基金进行监管，防止基金运营过程中的风险扩散。
　　（4）、财务监控。包括基金管理公司养老金收支活动监控，基金管理公司最低资本和现金储备的监控等。
　　（5）、信息披露监控。主要对信息披露内容的真实性监控。
　　四、我国养老保险私营管理模式应建立基金管理公司退出机制
　　我国养老保险私营管理模式，既要建立养老保险基金管理公司的准入机制，也要建立养老保险基金管理公司的退出机制，只有这样，才能确保养老金的安全，才能调动养老保险基金管理公司管理的积极性，才能使养老金获取较高的投资收益率。一旦养老保险基金管理公司出现以下情况就不宜再经营养老基金，应使其退出，一是注册资本不能满足最低要求，不能随着投保者的增加而增加；二是自有资本不足，难以保证养老金的法定最低收益率；三是养老金投资收益率低于法定最低收益率，动用管理公司自有资本弥补后还不足以使养老金的收益率达到法定最低收益率；三是连续两年养老金投资收益率低于法定最低收益率；四是基金管理公司出现违规操作行为。
　　建立养老保险基金管理公司退出机制还要解决养老金转交问题。为了保护投保人的利益，养老金转交必须按照一定的程序进行，第一步，应由独立的会计师、审计师事务所进行审计，确认其财务的真实性，它是养老金转交的前提；第二步，由独立的会计师、审计师事务所会同资产评估机构对养老金资产进行评估，由于退出公司所经营的养老金是以银行存款、债券、不动产等形式存在，不同于一般企业，资产评估和转交工作中争议较少；第三步，实行资产补偿，按照养老金本金的保全、养老金投资最低收益率的顺序，先由公司资产来补偿，仍然不足的部分则按照政府承诺担保补偿；第四步，将投保人的个人帐户和补偿后投保人帐户上的资产余额转交给经营业绩较好的养老金管理公司管理。
　　 五、我国养老保险私营管理模式应建立养老保险基金补偿机制
　　养老保险基金管理公司制是建立在养老金完全积累的基础上，投保者交纳的保险费仅为自己将来养老而储蓄，对于已退休的老年人、大多数在职工人没有社会保险积累，应为他们建立社会保险的资金已经转化为国有资产。要实行养老保险基金管理公司制就必须解决这部分人的养老问题，由政府支付转型成本，偿还历史债务。主要的偿债资金来源为：发放债券，以券抵债，到期还钱，以国民财富的增量还债；也可以出售一部分国有住房、国有企业、国有土地等资产还债；也可以将一部分国有资产划归社会保障机构运营，以其收入偿债。
　　六、我国养老保险私营管理模式应建立政府承诺机制
　　政府承诺的各种担保在养老保险基金公司管理过程中所起的稳定作用是非常巨大的，特别是在养老保险由国家经营向基金管理公司经营过程中，人们对基金管理公司经营的形式带有很大的忧虑，害怕自己"养命钱"受损，政府的承诺担保所起的作用是无法替代的。政府承诺担保的范围应主要在以下几个方面：
　　1、承诺担保最低养老金。即在投保者按照规定交纳了养老保险费时，由于养老保险基金投资风险和投保者长寿风险而导致个人养老金帐户资金不足，难以保证投保者最低养老金的需要，差额部分由国家财政承诺给予弥补；最低养老金量可以根据当时的经济发展水平、物价水平等综合确定。
　　2、承诺担保投资收益率。如果基金管理公司由于投资不当或其他意外情况使实际收益率低于法定最低收益率，先由管理公司动用它的自有资本来补足，如果管理公司自有资本还不足以使养老金的收益率达到法定最低收益率，就要由政府财政作最终弥补。法定最低收益率实际上是一个动态的投资收益率，可以用这样的公式来表示：
　　Rn≥Min(Rn-1,C*Rn-1)
　　其中，Rn表示当年养老金的法定最低收益率，Rn-1为所有养老基金管理公司上年十二个月养老金的平均投资收益率,C为调节系数。
　　3、承诺公司破产时养老金的担保。若养老基金管理公司经营不善而破产时，政府承诺担保投保者的100%最低养老金部分，对于高于最低养老金的部分可承诺担保75%，使投保者和政府共同承担部分风险。
　　(本文发表在2001.5《财政研究》)
　　
　　资料来源：
　　 ①、《养老与投资》，IMF，BLOOMBERG。
　　 ②、《养老与投资》，IMF，BLOOMBERG。
　　 ③、Debbie Harrison.Pension fund Investment and Administration in Europe,London,Financing Publishers,1997.
　　
　　
　　 参考资料：
　　1、许晓茵, 王广学.社会保障私有化及其理论基础[J].经济学动态，1999,(10)
　　2、王 信 .养老基金营运监管的国际经验及启示[J].经济社会体制比较,2000,(2)
　　3、朱青 , 路和平.养老社会保障制度改革的国际趋势研究[J].经济理论与经济管理，1999,(4)
　　4、曹信邦.建立我国中央社会保障公积金的构想[J].经济体制改革，1998,(5)
　　
　　作者简介：曹信邦，男，1966年2月出生，南京财经大学公共管理系副教授，中国劳动学会劳动科学教学分会理事，中国社会保险学会会员，专门从事社会保障理论教学与研究，在《财政研究》等杂志上发表有关社会保障方面的论文30余篇，其中多篇论文被人大复印资料《社会保障制度》、《体制改革》全文转载。电子邮件：caoxinbang@163.com

　　（感谢曹信邦副教授授权江苏财经信息网收藏发布，其他媒体如要引用转载请与作者本人联系。）

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