建立我国养老保险基金管理公司的研究

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　曹信邦
　　
　　内容提要：文章认为，由于政府财政职能的转变、政府垄断经营养老金的缺陷、公共养老金较低的投资收益率等原因，我国应该建立养老保险基金管理公司以提高养老社会保险运营效果。建立我国养老保险基金管理公司关键是解决养老保险基金管理公司的设立、运营、监控问题，使养老保险基金管理公司化、基金资本化、运行市场化，并提出建立养老保险基金管理公司前提条件是实行政府承诺制，政府支付转型成本、偿还历史债务，加速资本市场建设等。
　　关键词：养老保险基金管理公司市场化
　　
　　随着我国人口老龄化浪潮的到来，我国养老保险政府垄断经营的运行机制已经不能适应社会发展的需要，虽然国家出台了一系列改革措施，但都因治标不治本而难以解决一些实质性问题。本文认为，要解决我国养老保险制度这个难题，必须进行制度创新，大胆推行养老保险市场化经营管理机制，建立我国的养老保险基金管理公司。
　　一、建立我国养老保险基金管理公司的原因分析
　　养老保险基金管理公司是近几年来国外社会保险领域里的一个新名词，它是依据法律来经营管理全国养老保险业务、自主经营、自负盈亏的具有法人资格的经营单位，它利用社会成员交纳的养老保险费依法进行投资经营活动；国家在全国范围内成立一定数量的养老保险基金管理公司，负责经营管理全国的养老保险业务，并为每一位投保者建立专门的个人帐户，把雇主和雇员缴纳的养老保险费以及用这笔保险费投资所应分得的红利一起存到个人帐户上，投保者退休后，基金管理公司可以将个人帐户上的基金还给投保者，由其自由支配；社会成员按照法定标准交纳社会保险费，并根据各个公司的经营情况自由选择一家公司投保。建立我国的养老保险基金管理公司的原因主要有以下几点：
　　（一）、政府财政职能的转变客观上需要建立我国的养老保险基金管理公司。作为现代政府财政的一个重要特征就是为社会提供公共物品的需要，政府不再直接干预经济活动。所谓公共物品是指由它使用价值覆盖的全体消费者共同享用的物品和劳务，任何人对其消费的增加并不会导致任何其他人消费的等量减少。养老社会保险是政府提供的公共物品，因为政府提供养老社会保险能够保证整个社会的安定，凡是符合条件的人都可以享受，具有非排他性和非竞争性；但是养老社会保险从某种意义上讲又并非是一个纯粹性公共物品，任何一老年者对养老金享受的增加，势必要减少他人对养老金的享受额或增加他人对养老金的缴费额；既然养老社会保险并非纯粹性公共物品，就不应该完全由政府垄断经营。同时，随着我国养老社会保险制度的不断完善，人们逐渐认识到养老社会保险对劳动者的意义，使其具有广泛的需求市场，也表明养老社会保险不再需要完全由政府提供。
　　（二）、政府垄断经营养老社会保险的缺陷客观上需要建立我国的养老保险基金管理公司。一方面政府在养老社会保险经营过程中，政府中的决策者与常人一样受到习俗、利益、信息以及其对养老社会保险的认识程度的影响，并不能确保决策的正确性，况且官僚主义、机构膨胀等一些政府病与养老社会保险投保者的利益是相冲突；另一方面政府垄断经营养老社会保险业务的绩效难以衡量，作为公共养老社会保险，国家独立承担着养老社会保险的运作，由国家通过法律、法规的手段强制劳动者按照一定的保险费率征缴养老保险费，按照一定的标准支付养老金，没有任何其他机构与之竞争，导致投保者投入与产出的效果究竟如何，无法进行横向和纵向的比较；再次，政府在经营养老保险过程中由于利益的主体不明确、缺乏利润和成本的概念，特别是政府机构的不断扩大、政府工作人员的道德风险较大，容易造成政府经营过程中社会成本增加，导致养老保险管理的低效率。而养老保险基金管理公司实行市场化经营，在实现利润最大化的同时也能够克服政府垄断经营养老保险的这些缺陷。
　　（三）、建立我国的养老保险基金管理公司是提高公共养老保险基金投资收益率的需要。由于公共养老保险基金由政府委托其管理机构直接进行管理，投资收益如何不影响管理机构的经济利益，不影响管理机构的生存，难以调动管理机构的积极性，因而其养老保险基金投资收益率较低。根据世界银行披露，1980-1990年间实行市场化经营管理的英国、美国、荷兰的养老基金投资实际收益率分别为8.8%、8%和6.7%，而同期公共机构管理的厄瓜多尔、埃及、赞比亚等国养老基金的投资收益率都在-10%以下，亏损严重的土尔其为-23.8%（见表一，资料来源于世行（1994.95），实际收益率=名义收益率-通货膨胀率）。在我国由于养老保险由国家垄断经营，加上国家对养老保险基金投资结构规定较不合理，养老保险基金只能投资于政府公债、存入国家银行获取利息，受到通货膨胀等的威胁，特别是这几年，国家为了扩大国内需求，政府公债、银行存款利率在不断下调，养老保险基金实际收益率并不高，这种低收益率不利于劳动者"养命钱"的保值、增值。建立养老保险基金管理公司，能够将养老金的投资收益状况直接与公司的生存、公司的利益相联系，调动公司管理人员管理养老金的积极性。
　　表一　公营/私营养老金实际收益率比较
　　公营／私营　　|　 公 营 | 私营
　　国家　　　　　|新加坡　　印度　　埃及　　土尔其　　|荷兰　　英国　 　美国　 　智利
　　时期　　　　　|80-90　　80-90　　81-89　　84-88　　|80-90　80-91　　80-92　　80-93
　　实际收益率　　|3.%　 　0.3%　　-11.7%　　-23.8%　|6.7%　　8.8%　　8%　 　12.3%
　　
　　（四）、调动社会成员参与养老社会保险的积极性客观上也需要建立我国的养老保险基金管理公司。一方面通过建立养老保险基金管理公司，社会成员能够根据各家基金管理公司的经营状况、基金的收益率自由选择一家公司来管理自己的养老金，使自己将来退休的时候能够取得养老金最大化，调动了社会成员参与管理、监督的积极性，也迫使基金管理公司不断提高管理的水平，提高基金运作的效果，才能吸引更多的投保者；另一方面通过建立养老保险基金管理公司，使社会成员拥有自己的个人养老金帐户，个人养老金帐户资金的多少直接与自己养老金挂钩，增强了社会成员投保的积极性和自觉性。
　　（五）、实践证明建立养老保险基金管理公司的优势。"基金管理公司"养老保险模式最早是从智利开始的。1981年，智利政府决定对现收现付式养老保险制度进行改革，在国内建立了一定数量的养老保险基金管理公司负责经营管理全国养老保险业务，出现了显著的效果，一是养老保险基金投资实际收益率较高，从1981年7月至1994年实际收益率在3.6%至29.7%之间波动，该期间的平均年收益率是14%，大大高于同时期政府统一管理养老金的新加坡（3.0%）和马来西亚（4.6%）；二是养老金积累总额较高，截止1996年8月，智利养老基金积累额已达273.09亿美元，相当于国内生产总值的40%，到21世纪初，智利养老基金总额将与其国内年生产总值持平。养老基金较高的投资收益率以及高额的积累量为智利养老保险的良性循环打下了基础。"基金管理公司"模式也引起美国、日本、阿根廷、墨西哥、菲律宾等国的关注，一些国家纷纷仿效智利，对自己国家传统的养老保险制度进行改革，并且取得了很好的效果。
　　二、我国养老保险基金管理公司运作的主要框架
　　（一）、养老保险基金管理公司的设立
　　在养老社会保险由国家经营向公司经营过渡期，可以考虑设立5家养老保险基金管理公司，实行条条管理，独立核算，自主经营，合理竞争。但养老保险管理公司不同与一般公司，由于涉及到众多投保者养老金的安全，涉及到社会政治、经济的稳定，因而其设立必须严格依照《公司法》的规定。
　　1、注册登记的要求。由国家工商行政管理机关主管全国养老保险基金管理公司的登记工作，根据需要严格控制养老保险基金管理公司的数量，实行择优登记，允许谨慎性公司管理养老保险金，并向社会公示。
　　2、注册资本的要求。成立基金管理公司要有最低注册资本的要求，并且注册资本量要随着投保者的增加而增加。
　　3、自有资本的要求。基金管理公司至少要有相当于养老保险基金的1%的自有资本，基金管理公司自有资本要和养老基金一起进行投资组合；自有资本作为现金储备用于调节养老金投资收益率，一旦公司动用自有资本来确保养老金的法定最低收益率，公司应按规定在15天补足法定自有资本。
　　4、经营范围的要求。基金管理公司只能从事与养老金有关的业务，如收取缴费、投资管理、支付养老金等，不得从事其他经营活动。
　　（二）、养老保险基金管理公司运营
　　1、养老保险基金管理公司的主要业务
　　（1）、办理投保业务。基金管理公司为每个投保者开设一个养老保险金个人帐户（每个投保者一生只有一个帐户），并将投保者按照国家法律规定的费率交纳的保险费记录在个人帐户上。
　　（2）、养老金支付业务。基金管理公司按照法定的要求，对退休者的资格进行审查，符合养老金领取资格条件的投保者，由基金管理公司发放养老金。
　　（3）、投资经营业务。养老保险基金管理公司制度能否成功的关键在于养老金的投资收益，为了提高养老金的投资收益率，基金管理公司依法对养老金进行投资组合。投资收益按个人帐户上养老金的多少分摊，记入个人帐户。
　　（4）、提供信息业务。基金管理公司必须依法向投保者提供真实的信息服务，这些信息服务包括：一是定期向投保者提供个人帐户资金情况；二是定期向投保者公布过去一年十二个月本公司经营的养老金投资收益率和所有养老金管理公司的平均收益率；三是定期向投保者提供公司的财务情况；四是及时公布国家有关养老保险的政策。
　　2、养老保险基金管理公司的收入来源
　　（1）、佣金收入。管理公司按照投保者投保额收取的一定比例佣金，该佣金可以从个人帐户上或提款中扣除。
　　（2）、其他收入。主要是开户、转户等手续费。
　　（三）、养老保险基金管理公司的监控
　　对养老保险基金管理公司实行严格的监控制度，将基金管理人置与基金所有人和监管机构的双重监督之下，是养老保险金安全、保值、增值的保障，国家应在《公司法》的基础上，进一步完善基金营运和监管的法律和制度，国家劳动和社会保障部应专门成立监管机构代表国家实施对基金管理的监控。监控内容主要包括以下几方面：
　　1、管理公司资格监控。根据严格的标准颁发基金管理许可证，控制基金管理公司的质量和数量。
　　2、基金投资组合监控。一是监控基金的投资工具，限制基金进行股票、国外证券等高风险投资，二是监控每种工具的投资限额，以形成有效的投资组合，三是监控各种投资比例，避免风险过于集中。
　　3、资产分离监控。养老保险基金是独立的资产，基金管理公司对该基金不具有所有权；基金资产与基金管理公司资产分离，以便对基金进行监管，防止基金运营过程中的风险扩散。
　　4、信息披露监控。主要对信息披露内容的真实性监控。
　　5、外部审计监控。养老保险基金管理公司必须接受独立的外部审计，外部审计要独立、客观，它是对养老保险基金监控的主要手段之一。
　　三、建立我国养老保险基金管理公司的前提条件
　　（一）、实行政府承诺制
　　政府承诺的各种担保在养老保险基金公司管理过程中所起的稳定作用是非常巨大的，特别是在养老保险由国家经营向基金管理公司经营过程中，人们对基金管理公司经营的形式带有很大的忧虑，害怕自己"养命钱"受损，政府的承诺担保所起的作用是无法替代的。政府承诺担保的范围应主要在以下几个方面：
　　1、承诺担保最低养老金。即在投保者按照规定交纳了养老保险费时，由于养老保险基金投资风险和投保者长寿风险而导致个人养老金帐户资金不足，难以保证投保者最低养老金的需要，差额部分由国家财政承诺给予弥补；最低养老金量可以根据当时的经济发展水平、物价水平等综合确定。
　　2、承诺担保投资收益率。如果基金管理公司由于投资不当或其他意外情况使实际收益率低于法定最低收益率，先由管理公司动用它的自有资本来补足，如果管理公司自有资本还不足以使养老金的收益率达到法定最低收益率，就要由政府财政作最终弥补。法定最低收益率实际上是一个动态的投资收益率，可以用这样的公式来表示：
　　Rn≥Min(Rn-1,C*Rn-1)
　　其中，Rn表示当年养老金的法定最低收益率，Rn-1为所有养老基金管理公司上年十二个月养老金的平均投资收益率,C为可变系数。
　　3、承诺公司破产时养老金的担保。若养老基金管理公司经营不善而破产时，政府承诺担保投保者的100%最低养老金部分，对于高于最低养老金的部分可承诺担保75%，使投保者和政府共同承担部分风险。
　　（二）、政府支付转型成本、偿还历史债务
　　养老保险基金管理公司制是建立在养老金完全积累的基础上，投保者交纳的保险费仅为自己将来养老而储蓄，对于已退休的老年人、大多数在职工人没有社会保险积累，应为他们建立社会保险的资金已经转化为国有资产。要实行养老保险基金管理公司制就必须解决这部分人的养老问题，由政府支付转型成本，偿还历史债务。主要的偿债资金来源为：发放债券，以券抵债，到期还钱，以国民财富的增量还债；也可以出售一部分国有住房、国有企业、国有土地等资产还债；也可以将一部分国有资产划归社会保障机构运营，以其收入偿债。
　　（三）、加速资本市场建设
　　养老金要获得良好的回报，除了基金经营机构必须具有很强的投资决策和管理能力外，发达的资本市场及相应的完备的金融工具也是非常重要的。我国目前资本市场还不完善，监管水平比较低，制约养老保险基金的投资，因而建立一个成熟的资本市场为养老保险基金提供投资方式、风险分散的手段已经迫在眉睫，与之相适应还要培养投资管理人才，培育投资管理文化，建立养老金投资管理法律和规则。
　　（四）、建立健全社会保险的法律法规
　　社会保险法律法规是调整养老保险的保险人、投保人、被保险人和受益人之间因养老保险费的缴纳、支付、管理和监督所发生的社会关系，建立健全养老社会保险的法律法规是养老社会保险制度正常运作的保证，是建立我国的养老社会保险基金管理公司的前提条件之一。
　　
　　参考资料：
　　1、许晓茵,王广学.社会保障私有化及其理论基础[J].经济学动态，1999,(10)
　　2、王信.养老基金营运监管的国际经验及启示[J].经济社会体制比较,2000,(2)
　　3、朱青,路和平.养老社会保障制度改革的国际趋势研究[J].经济理论与经济管理，1999,(4)
　　4、曹信邦.建立我国中央社会保障公积金的构想[J].经济体制改革，1998,(5)
　　
　　作者简介：曹信邦，男，1966年2月出生，南京财经大学公共管理系副教授，中国劳动学会劳动科学教学分会理事，中国社会保险学会会员，专门从事社会保障理论教学与研究，在《财政研究》等杂志上发表有关社会保障方面的论文30余篇，其中多篇论文被人大复印资料《社会保障制度》、《体制改革》全文转载。电子邮件：caoxinbang@163.com

　　（感谢曹信邦副教授授权江苏财经信息网收藏发布，其他媒体如要引用转载请与作者本人联系。）

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